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完备法制是解决暴力拆迁第一步

《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称“新条例”)新近出台,背景则是近些年屡有发生的强制拆迁和暴力拆迁事件,那么,您认为强拆背后的主要动因是什么?

  沈岿:我认为主要在于我们的城市发展目标出了问题,这跟中央经济发展战略有关系,即通过城市化改变城乡二元格局,实现城乡统筹发展。片面追求城市化,让更多的农民转为居民,让农村土地转为国有土地,把城市的生活方式强行推向农村,这是否合理?我觉得是令人怀疑的。推进城市化发展目标,势必会带动大量的建设项目,拆迁就不可避免。

  此外,金融危机爆发以来,为刺激经济,政府有大量资金投入,这些投入有一部分转化为各种建设项目,这些建设项目也会带来相应的拆建问题。再者,是来自城市的自我更新,比如解决城中村脏乱差的问题,城市危房、旧房改造问题,以及城市生活品质提升问题,这些方面都会带来大量的拆迁。简而言之,就是城市的自我更新和城市规模的扩张都会带来诸多的拆迁问题,这种拆迁,因为追求速度和效率,所以不太顾及被拆迁人权益的保护。

  时代周报:之前人们对“新条例”把行政强拆改为司法强拆寄予较高的期望,但事后发现似乎并没有明显效果。在今天现实情况下,司法强拆与行政强拆是否并无本质区别?

  秋风:从法理上来说,司法强拆比行政强拆多出了一个环节,根据现有法律,司法机关可以对行政机关进行审查,但审查的范围非常有限,所以审查的功能也是有限的。中国的法律规定司法对行政决策的审查,只能看决策程序是否符合法律规定,而不能进行实体性审查,即不能对决策本身的是非对错进行判断,因此,从法理上和现实上都会有一定效果,但不会很明显。而且,我国的司法机构缺乏足够的独立性,很多时候审查没办法独立进行,故而,本来有限的功能又大打折扣。

  傅蔚冈:现在行政强拆变成司法强拆,如果补偿标准没变,房子还是要被拆的话,那就没有根本的变化,只不过是拆迁的执行者变了,过去由城管拆,现在由法警拆。但是,在双方博弈过程中,也会有一定的好处,因为延长了时间,被拆迁人可以找中介机构再度评估,所以即便补偿没有提高,程序上的进步也是进步。

  沈岿:不能这么说,司法强拆取代行政强拆是一个很大的进步。过去行政机关既是房屋拆迁的裁决者,同时又是行政强拆的执行者,这是我们应该尽可能避免的,因为行政机关与之有利益关系。但法院是居中裁判者,无论是在强拆案件中,还是普通的民事案件中,要执行裁判,当然是由法院自己来执行,这是完全有必要的。

  当然,如果没有独立的、完善的司法,法院很可能会迫于地方政府发展地方经济的压力,不得不偏袒政府。我过去一再强调要由政府申请法院强制执行,其实有一个策略性考虑:把这个烫手的事推给法院,如果到时候法院顶不住,那就最好进行司法改革,把独立司法的问题提出来。我相信,未来的宪政国家,独立司法是最重要的保证。

  王才亮:客观地说,新条例出台之后,政府的行政强拆少了很多,这是值得肯定的地方。由行政强拆变为司法强拆,多了一个法院审查的环节,应该有利于被拆迁人的权利保护,也更有利于解决矛盾、化解冲突。权利腐败很大一个原因是缺少监督,多个监督总是有好处的,但可怕的是被拆迁人不去利用法律手段来维护自己的合法权益。

  时代周报:但事实上拆迁已经是最后的环节,即使换了执行者也不能改变房子被拆和补偿不合理的命运。这是否意味着,被拆迁人要维护自己的权利,必须要介入到最开始的城乡规划阶段才可以减少此后的冲突?

  沈岿:对,政府征收程序应该民主化,让公众参与到政府决策中来,提出各自的意见。被征收人不仅仅是在征收阶段,在更早的规划编制阶段,就要有机会参与。另外,也要让地方人大介入重大规划和项目的决策中,起到监督制约作用。西方国家有很多规划都是地方议会,而不是政府做出来的。

  城乡规划的制定,在编制草案之前,就应该在规划所涉地区充分征求公众对开发、发展的意愿,惟有如此,才能保证公众在第一时间知情并参与到规划制定或修改之中,才能在第一时间协调各方利益,并逐渐“过滤出”当地的公共利益共识。若城乡规划的正当程序得以建立,位于上游的城乡规划经严格程序、融会众意而形成,那么,到了下游的征收、补偿乃至拆迁环节,行政成本以及来自民众的阻力将大大减少。

  时代周报:也只有这样才能从源头解决问题,并防止政府在制定规划时对“公共利益”这一概念滥用,那么如何来建立一种界定“公共利益”的机制呢?

  沈岿:公共利益的界定的确是一个棘手的问题,美国宪法用的是概括式,台湾的《土地法》用的是列举式,列举式可以澄清一些东西,但是不能穷尽。在公共利益的界定问题上,我们采取的列举方式可以说是在中国国情下不得已而为之的一种次优方式。

  从理论上讲,我比较倾向于法规列举加民主程序再加司法程序,我可以列举,但是不能列举尽,要有兜底条款,再通过民主程序加一个强有力的司法审查,这样多数人的决定还有一个重新讨论重新反思的计划。经过了这样的程序仍然在司法上被支持,那么就获得了合法性,就不存在暴力拆迁的问题。

  傅蔚冈:现在我们急需形成一个中介评估机构的市场,让它们来评估土地和房子的价值,而不是由政府说了算。而且,这种评估机构是可以竞争的,是独立于政府和被拆迁人的第三方,不受政府牵制。老百姓的博弈工具最终还是得靠法律,而被拆迁人谈判能力的增加也要靠改变法律,不能够老是一出问题就上访,上访实际上很难解决问题。

  时代周报:但是即便这些法律法规都建立起来了,在目前情况下,似乎仍难完全杜绝暴力拆迁和流血冲突,要根本解决这个问题,还需要怎么做?

  沈岿:无论是新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》,还是即将要进行的《土地管理法》的修改,都只是在法律层面上的改革,真正要把法律落到实处,还需要其他的配套改革。法律法规出台仅仅是制度系统改革的第一步,不是终结。配套制度的改革,包括土地财政制度、规划制度、地方民主制度、司法制度等等,这一系列的改革必须要同步进行。其中非常重要的就是土地财政的问题,因为如果土地财政不能得到解决,政府对经济发展的速度和方式持有的传统观念不进行改变,那么这两个法律法规还是很难落到实处。

  在西方的法制演进史上,也曾有过以血的代价来换取制度变革的事件,这并不是中国制度演进过程当中独有的现象。我们现在处于一个制度转型非常迅猛的时代,这种制度转型有的时候会展现出新旧制度之间的激烈冲突和碰撞,而在这个冲突和碰撞当中,甚至会出现个体公民的生命、财产受到重大损失的情况。但也许只有出现了如此惨烈的事件才会引起更多的公众关注,才会引起政府更加深刻的反思,才会引发社会各界共同讨论未来的制度发展方向。虽然我们都为悲剧性事件的发生感到悲痛,也为悲剧性事件当中的个体公民感到悲哀,但是,如果要让他们的付出真正有价值的话,那么我们就应该静下心来理性地审慎地思考我们未来制度建设需要确立的合理的框架。

  时代周报:那么,作为被拆迁人,他们在拆迁的博弈过程中,如何提高自己的谈判能力,维护自己的切身利益?

  秋风:在拆迁的博弈中,最终还是取决于被拆迁人自己的谈判能力,以及被拆迁人的组织化程度。为什么征地的冲突要比拆迁的多?因为征地的时候,农民是有组织的行动,而拆迁是一家一户和政府发生关系,所以征地会得到相对更公平的补偿。

  王才亮:被拆迁人要增加自己的谈判能力,就应该按法律规定来走。但现在有些当事人既不愿意走法律程序,进行行政复议,也不愿意打官司,而是选择暴力对抗,这样肯定是不行的。如果按法律程序走,政府和法院就必须跟你讲规则,按程序办;如果被拆迁人主动放弃法律武器,那么也就基本丧失了谈判能力,但这却是现实中时常发生的。现在,公民需要用生命来捍卫自己的权利,这是我们社会的悲哀,也是社会公权力的悲哀。

  拆迁血案是绝大多数人都不愿意看到的,包括政府官员。法律对大家是平等的,很多被拆迁人认为法律没有保证,打官司不一定赢,但不打官司是肯定不会赢的。我想强调的是,中国律师处理拆迁和征收案件的水平,不在于发现其中的矛盾,而在于解决矛盾,认真的维护当事人的权益,把被拆迁人的权益放在第一位,而这些恰恰需要通过立法来建立一个化解矛盾的机制。

  访谈嘉宾

  沈岿

  北京大学法学院副院长

  2009年向全国人大常委会提出《城市房屋拆迁管理条例》违宪审查建议的五位学者之一

  傅蔚冈

  上海金融与法律研究院研究员

  执行院长

  秋风

  独立学者

  九鼎公共事务研究所研究员

  王才亮

  北京市才良律师事务所律师

  全国律师协会行政法专业委员会执行委员
 

[来源:中国普法网] [作者:admin] [日期:11-04-28] [热度:]